中国教育发展战略学会会长  郝克明

1993年2月由党中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）是20世纪90年代和21世纪初中国教育发展的纲领性文献，《纲要》以邓小平建设有中国特色社会主义的理论为指导，总结了建国40多年来，特别是党的十一届三中全会以来教育改革和发展的经验，分析了教育工作面临的形势，提出了20世纪90年代乃至21世纪初我国教育发展的战略目标、战略思想、战略选择和一系列重大政策措施，对中国教育发展和改革产生了历史性作用。《纲要》的研究、制定和实施，不仅在中国教育发展史上具有里程碑的意义，而且《纲要》的研究、制定过程被教育界较普遍地认为是比较好地体现我国教育重大决策科学化、民主化的一个范例。

作为当年有机会参加《纲要》研究和制定工作的一个教育科学工作者，回顾《纲要》研究制定的过程，有以下几点体会：

一、《纲要》研究制定的几个特点

（一）教育发展进入新的历史时期，中央领导和国家教委从我国经济、社会发展的全局出发，十分重视从战略上对未来教育发展进行总体谋划

1．《纲要》产生的历史背景

当时，我国教育发展的形势有以下几个特点：（1）邓小平同志对教育工作一系列重要谈话的发表和1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，教育在经济、社会发展的地位以及教育发展和改革形势有了很大变化，教育发展取得了很大成绩，同时，也出现了许多新的情况和问题，需要认真总结和研究。（2）1992年小平同志视察南方的谈话和党的十四大的召开，提出要加快改革开放和现代化建设步伐、使国民经济上一个新的大台阶，对教育发展提出了新的要求。（3）党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，要求加快教育体制、教育思想、教育教学制度、教学内容和方法等方面的改革，增强教育主动适应经济建设和社会发展的能力。这些都迫切需要从战略高度对未来十几年教育发展和改革进行总体谋划。

2．中央和国家教委领导十分重视

从党中央和国务院来说，把20世纪90年代到2000年教育改革和发展纲要的研究制订工作，是作为国家经济、社会发展战略重要组成部分来对待的，而不是只看作是教育部门的事情，从教委领导来说，更是把研究制订这个纲领性的文件，作为头等大事来抓。这是《纲要》的研究制定和实施的前提，也是教育发展战略研究能够为教育重大决策服务的重要条件。只有国家最高领导层的重视，才能从战略和全局上，保证教育重大决策与国家经济、科技和社会发展的结合，才能促进国家教育重大决策科学化、民主化的进程，并把这项工作与推动教育科学特别是教育发展战略的研究更好地结合起来，提高教育科学研究的水平。

从《纲要》的研究制订过程来看，中央政治局常委对《纲要》的思路和主要内容，前后讨论过四次，政治局全体会议讨论过两次，国务院常务会议和办公会议讨论过五次。这在教育发展的历史上是从来没有过的。同时在组织上成立了国务院教育研讨小组，研讨小组的主要任务，是在中央的领导下，在充分研究和讨论的基础上提出初步的方案，供领导研究决策参考。研讨小组由当时分管教育工作的中央政治局委员和国家教委主要领导同志直接领导和负责，研讨小组成员包括教育宏观管理部门有丰富实践经验并对教育发展有一定研究和见解的领导同志以及从事我国教育发展战略研究并取得重要成果的专家。队伍相对比较精干，约10个人左右，全部集中脱产。对一些问题如教育经费、师资队伍建设，还组织了专题研究组。《纲要》方案的研究和起草的初稿都由研讨小组经过研究酝酿提出初步意见，由教委领导首先进行讨论提出意见。当时各种征求意见的座谈会研讨会，召开的很多。这些会议，一般都由教委领导主持，由研讨小组的同志报告。这样做是减少出席会议的人员对报告提意见特别是提不同意见的顾虑，使大家能够比较充分的发表意见，集思广益；同时教委领导也处于比较主动和超脱的位置。

（二）《纲要》研究起草的过程，是国家最高层次对20世纪90年代到21世纪初我国教育发展重大决策的过程，不仅起点高，而且许多重要决策与我国教育发展重大问题的科学研究紧密结合，《纲要》所提出的重大政策措施都注意进行比较充分的论证

因为《纲要》是国家最高层次对教育发展的重大决策，起点很高，特别是注意坚持解放思想，实事求是，注意教育发展与经济、科技和社会发展的结合；注意历史经验的总结、现状的分析把握和面向未来的结合；注意中国的发展和世界形势分析的结合。在《纲要》的发展目标和政策措施上，还注意把需要和可能、科学性和可操作性结合起来。《纲要》的内容十分丰富，这里我仅就与教育战略研究结合比较紧密的几个问题，谈一点情况和想法。

1．关于到2000年和21世纪初，教育发展的战略思想和战略选择

《纲要》提出：

——在教育事业发展上，不仅教育的规模要有较大发展，而且要把教育质量和办学效益提高到一个新的水平。对高等教育还特别提出，不仅使规模有较大发展，而且结构要更加合理，质量和效益明显提高。对中小学教育提出要由“应试教育”转向全面提高国民素质的轨道等等。当时，虽然还没有明确提出科学发展观，但是对教育的发展已经有了比较科学的理念，对九十年代教育的健康发展，发挥了重要作用。

——在结构选择上，以九年义务教育为基础，大力加强基础教育，积极发展职业技术教育、成人教育和高等教育，把提高劳动者素质，培养初、中级人才摆到突出的位置。这是确定90年代我国教育发展战略目标和各级各类教育事业发展方针的重要指导思想。《纲要》还深刻地分析了提高劳动者素质对我国经济和社会发展的极端重要性。指出：“我国企业经济效益低、产品缺乏竞争能力的状况之所以长期得不到改变，农业科学技术之所以得不到普遍推广，宝贵的资源和生态环境之所以不能得到充分利用和保护，人口增长之所以不能得到有效的控制，一些不良的社会风气之所以屡禁不止，原因固然很多，但一个重要的原因是劳动者素质低。”《纲要》当时做出这样的战略选择是非常切合中国实际，也是很了不起的。我记得1993年在菲律宾出席亚太地区基础教育高级论坛时，菲律宾总统阿基诺夫人在论坛开幕式上说，“菲律宾虽然高等教育毛入学率很高（当时为28%），但是经济还是很不发达，重要的原因是我们的教育，为发达国家输送了大量大学毕业生，而对菲律宾大量需要的初中级人才，却没有放在重要位置。”1996年，出访印度时，印度人力资源开发部部长森迪亚对中国代表团说，印度教育发展最大的教训就是对人才金字塔的塔基没有打好，对基础教育重视不够，在印度，没有入学和中途辍学的儿童几乎占了一半。《纲要》当时提出的战略选择，即使从今天来看，也有重要的指导意义。值得注意的是，《纲要》从当时我国的情况出发，在把提高劳动者素质，培养初、中级人才摆在突出位置的同时，还着眼于我国经济和科技发展的未来，提出集中各方面力量办好一批重点大学和重点学科，正确的处理了普及和提高的关系。

——在地区发展格局上，要从各地经济、文化发展不平衡的实际出发，因地制宜，分类指导。鼓励经济、文化发达地区率先达到中等发达国家20世纪80年代末的教育发展水平，积极支持贫困地区和民族地区发展教育。

这些重要战略思想的提出，都是中央从我国是世界人口最多的发展中国家这一基本国情出发，研究总结了世界许多国家特别是发展中国家教育发展的历史经验，并且认真研究吸收了20世纪80年代教育发展战略研究的许多重要的研究成果，所做出的正确论断。《纲要》提出的这些论点，在当时是非常难能可贵的，在今天仍有重要的现实意义。

2．对于2000年教育发展的数量目标，进行了比较充分的论证

首先，关于普及九年义务教育的发展目标也即“双八五”（即占全国总人口85％的地区普及九年义务教育，初中阶段的入学率达到85％左右），是经过了科学的研究和论证的。首先研讨小组对全国2400多个县经济、社会与教育发展13个指标的分析，确定了影响“普九”特别是初等教育普及程度相关性最高的因素——农民人均纯收入，并相应地分析农民纯收入不同水平的县普及初等教育和初中教育的情况，得出这样的结论：在一般情况下，摆脱贫困是普及初等教育的基本条件，解决温饱是普及九年义务教育的必要前提，根据1980—1989年农民人均纯收入的增长速度，预测了1995年和2000年可以达到温饱线的县及人口数（为了使教委领导做出正确判断，研讨小组以县为单位，按农民人均纯收入和基础教育情况，草画了若干张教育地图），提出普及九年制义务教育经费和师资供给的最低支撑条件。在这一基础上提出，预计到2000年我国城镇和中等以上发达地区的农村可能普及九年制义务教育的所在地人口，按高方案约达9.89亿人，约占全国总人口的85%左右；普九”的难点集中在人均纯收入很低的贫困、边远山区。预测和结论成为后来制定“双八五”普九目标的重要依据。

其次，关于高等教育发展数量目标的研究。研讨小组在研究国内外高等教育发展规律的基础上，曾提出在正常的情况下，高等教育的发展速度应该低于国内生产总值一到两个百分点，也就是说国民生产总值如增长8个百分点，高等教育一般应是6至7个百分点，当然这是讲正常的情况。在某种特殊情况下会低一些或高一些。同时分别对事业费、基建费、设备费与“211”工程四项指标，按国家教委有关这方面规定的基本标准，对2000年高校在校生达600万、650万、700万与800万四个方案，对教育发展所需经费和师资进行了全面预测，并测算了四个方案的经费缺口，提出到2000年，高校在校生达到650万为宜。为了对2000年高教发展规模进行比较和论证，在教委领导的支持下，研讨小组在北京召开了大型研讨会，教委专门从事教育发展规划的领导同志，从事教育发展战略研究的专家和全国一些著名高校的校长都参加了研讨会，会上对几种方案进行比较，除提出高校在校生达到650万的方案外，有同志提出，20世纪90年代高等教育应主要以提高质量为主，数量规模从1990年的340万，增加到2000年的400万就可以了，还有的同志提出2000年增加到800万的方案。经过两天的讨论，绝大多数同意2000年达到650万左右发展规模的方案。教育部原高教司司长刘一凡同志说，他从20世纪50年代就到教育部工作，对高等教育发展规模进行这样的论证，特别是几种不同的方案进行比较，这是从来没有过的，潘懋元教授也认为这种讨论和比较的方法，比较好的体现了决策的科学化、民主化过程。

3．关于教育体制改革问题

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。在《纲要》起草的过程中对如何建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制，进行了比较认真系统的专题研究，并在调查研究的基础上召开多次有各个省、市、自治区和中央有关部委教育部门、高等学校专家参加的研讨会，并约请教育部门和经济、科技部门的领导和专家进行了专题讨论和研究。《纲要》在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的基础上，强调了深化和全面推进教育体制改革的重要性和紧迫性，并对我国教育体制改革的方向、目标、思路和改革的内容，进一步做了深刻的阐述，全面地勾画了如何建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制的蓝图。这是《纲要》对我国教育体制改革最重要的贡献。教育体制改革的内容包括：改变政府包揽办学的格局，进行办学体制改革；推进中等以下教育体制改革，完善分级办学、分级管理的体制；深化高等教育体制改革，进一步解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系；改革高等学校的招生和毕业生就业制度，改革学生上大学的费用全部由国家包下来和高等学校毕业生“统包统分”的就业制度，实行学生缴纳一定的学费以及毕业生就业由学校与用人单位“供需见面”、学生“自主择业”的制度；推进以人事制度和分配度改革为重点的学校内部管理体制改革；改革和完善教育投资体制和教育发展的保障机制，增加教育投入，主要是逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，要求2000年达到4％，同时社会各方面都应增加对教育的投入，逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费也即“财、税、费、产、社、基”的教育投入等等一系列的政策措施。研讨小组还就关于中央业务部门所属高等学校管理体制改革问题，组织了专门的研究，提出了政策建议。在《纲要》的指引下，20世纪90年代和21世纪初，我国教育体制进行了极其深刻的变革，初步建立起与我国社会主义市场经济体制相适应的教育新体制，极大地促进了我国教育事业新的发展。

研讨小组在关于市场经济体制和教育改革研究的报告中，特别提到在改革中要注意的几个问题，例如提出教育要适应社会主义市场经济体制建立和发展的要求，主要是通过培养人来进行的。教育活动与经济活动是两个社会功能不同的范畴，有各自运动的规律和特点。教育不仅要为经济建设服务，它还要为社会精神文明建设服务，推动社会的全面进步。教育既要着眼于当前，又要面向未来，为21世纪做好人才和科学技术的准备。报告针对当时社会上有人提出教育市场化的观点，特别强调在纷繁复杂的社会现象和社会行为中，除了有市场行为之外，还有大量非市场行为。例如，古今中外许多可歌可泣的英雄事迹，许多辉煌的伟大创造和不朽的作品，许多催人奋起、感人肺腑的千古佳话和典范，并不是因为利益机制的驱动而做出的，也是无法用市场经济的价值法则来计算或解释的。报告还提出基础教育、职业教育、成人教育、高等教育与市场经济的联系和相互作用的范围、方式不尽相同。教育改革必须从不同类型、不同层次教育的具体特点出发，区别对待、分类指导。这些研究的成果和观点，在相当程度上避免了在市场经济条件下教育领域可能产生的某些模糊不清甚至混乱的认识，现在来看这些研究的成果和观点也是正确的和经得起实践检验的。

从上面举的一些实例，说明1993年《纲要》的研究制定过程与我国教育发展许多重大问题的科学研究结合的比较紧密，一方面促进了教育发展战略已有研究成果的转化，另一方面又进一步促进了教育发展宏观研究的深入展开。在20世纪90年代初期和中期，出现了一批重要的研究成果。例如“走向21世纪的中国教育——中国教育发展战略研究”、“社会主义市场经济与教育改革”、“关于中央业务部门办学和管理体制改革研究报告”、“全国义务教育学生质量调查与研究”和《中国教育地图集》等等。

（三）《纲要》的研究制定，也即重大决策的研究，是跨学科、跨部门、跨领域、跨地区的研究，同时，注意加强决策部门和研究机构、高等学校的合作，教育实际工作者和教育理论工作者的结合。这是《中国教育改革和发展纲要》能够成为中国教育发展和改革重要文献的一个重要原因

在《纲要》研究制定的过程中，召开了各种座谈会、研讨会，充分听取各方面的意见，反复进行比较和论证。参加的人员十分广泛，不只是教育工作者，包括经济界、科技界和社会各界的专家，包括人大代表、政协委员、各民主党派的人士。教育系统内部，包括大中小学校长、教师、教育科学工作者、教育管理部门干部。讨论的问题也不限定教育某一领域的问题。

同时受国务院和教委领导的委托，教育研讨小组部分同志还专门到美国波士顿、纽约、普林斯顿开了三个座谈会，以国家教育发展研究中心撰写研究报告的名义，听取了著名美籍华人专家教授田长霖、聂华桐、林家翘等26位学者的意见，并与美国教育界最有影响的著名专家波依尔教授，就《纲要》涉及的问题广泛交换了意见，进一步拓展《纲要》的思路。例如，波依尔教授非常赞同把基础教育放在教育发展最重要的位置上。

实践表明，围绕《纲要》要研究和解决的问题，组织跨学科、跨部门、跨领域、跨地区的研究，加强教育实际工作者和教育理论工作者的结合，注意广泛听取各方面的意见，有助于对一些重大问题，多层面、多角度地进行深入研究和论证，有助于集思广益，比较全面和深入地分析和回答我国教育发展和改革的重大问题。

（四）重视《纲要》的实施

早在1985年小平同志就贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所作的指示中说过，关键是要真正重视，扎扎实实地抓，组织好实施工作。《纲要》颁布后，在中央分管教育工作的政治局委员、国务院副总理和教委领导的主持下，又组织研究起草了《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》初稿，由国务院研究讨论决定，于1994年7月发布。这实际上是《纲要》的施工图，对《纲要》的落实，发挥了重要作用。

二、《纲要》产生和实施的若干启示

第一，我国教育发展大量的历史经验特别是文化大革命的深刻教训说明，教育宏观决策的正确是教育事业发展和成功最重要的因素；而宏观决策的失误则是最大的失误，这种失误所造成的损失可能是灾难性的。特别是教育与经济、科技等其他领域的社会活动还有不同的特点，经济、科技工作的失误还来得及纠正，而教育的重大决策正确与否，则要影响一代甚至几代人，所造成的损失是很难弥补的。教育发展战略研究作为教育科学的一个新的领域，作为教育发展和改革的重要组成部分，是20世纪80年代伴随我国改革开放的进程发展起来的。1993年的《纲要》在这方面吸收了教育发展战略研究的成果，在决策的科学化、民主化方面，有比较大的进步。对《纲要》的评价，1993年以后分管教育工作的副总理李岚清同志说，这是一个很好的纲领性文件，他自己就看了五遍。从事教育实际工作的同志，大多数都认为《纲要》不仅在过去十几年的教育改革和发展中发挥了非常重要的作用，而且《纲要》提出的许多重要的观点，在今天仍具有重要的战略指导意义。当然，从历史发展看，《纲要》只是一个良好的开端。我们还应进一步推进教育决策程序、决策方案选择等方面的制度化、科学化、民主化。

第二，教育决策的科学化、民主化，不仅包括决策的程序、政策方案选择，还应包括政策的实施和立法的结合，使它合法化。关于政策的执行，包括执行的监督、评估等。在《纲要》和《纲要》实施意见中都还体现的不够。纲要提出的2000年财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％，至今还没有得到落实。关于中央业务部门所属高等学校管理体制改革等，步子迈的比较大，这方面的经验和存在的问题还需要很好地研究和总结。因此。落实胡锦涛总书记最近在中央党校的重要讲话中所提出的要推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统的重要思想，还有许多的工作要做。在这方面对我们教育发展战略研究工作也提出了新的更高的要求。

（原载《教育发展研究》，2007年第10A期）